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创新机制 加强管理 加快建设创新型国家

  财政部副部长 张少春

  为进一步贯彻国家中长期科技、教育、人才纲要,落实国家十二五规划,按照国务院的部署和要求,从去年开始,财政部、科技部联合启动了国家科技计划和经费管理改革工作。今天共同组织召开会议,部署相关工作,对于改进和加强科技计划和经费管理,促进科技事业又好又快发展,推动科技支撑经济发展方式加快转变具有十分重要的意义。

  一、十一五时期财政科技经费管理的总体情况

  2006年初,全国科技大会胜利召开,党中央、国务院做出增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策,发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),我国的科技事业步入了一个重要的战略机遇期。

  为贯彻落实《规划纲要》,中央和地方财政切实把科技投入作为预算保障的重点,初步建立了财政科技投入稳定增长机制。国家财政科技支出十一五时期总量达到13723亿元,是十五时期总量的近三倍,年均增长25.3%,明显高于同期财政经常性收入的增幅。同时,通过财税政策,促进全社会尤其是企业增加科技投入,研究与试验发展支出逐年增长,从2006年的3003.1亿元增加到2010年的7062.6亿元,占国内生产总值的比例由1.42%提高到1.76%

  在科技经费总量大幅提升的同时,我们深刻意识到,只有下大力气改进和加强管理,才能确保财政资金管理使用的规范、安全、有效。为此,财政部在深入调研和广泛征求意见的基础上,与科技部联合报经国务院办公厅转发了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》(国办发[2006]56号),对财政科技经费管理改革做出总体部署,并采取了一系列具体措施。

  第一,优化投入结构,探索构建符合科研活动规律、科技工作特点和财政预算管理要求的财政科技投入体系。在明确经费分类的基础上,合理配置,优化结构。一方面,大力增加对国家科技计划、基金的投入力度,单独安排国家科技重大专项经费,支持落实《规划纲要》部署的重点任务;另一方面,着力加大了对科研机构的基本条件保障和公益性行业的稳定支持力度,新设立科研院所基本科研业务费、国家重点实验室专项经费等,初步建立了竞争性经费和稳定支持经费相协调的机制。

  第二,完善管理机制,从重投入、重分配开始转向重管理、重效益。一是通过经费管理改革推动科研项目组织管理改革。发挥财政资金的引导作用,推动建立需求导向的立项模式,解决经济社会发展中的实际问题;促进科研组织管理方式创新,加强系统设计和协同攻关,明晰权责关系。二是探索更加符合科研活动规律和特点的经费管理模式。积极探索稳定支持高水平创新团队的经费模式,营造有利于高端人才潜心研究的宽松环境。三是大力推进科技经费绩效管理。在科研项目绩效评价方面,在相关国家科技计划中选取部分项目,开展绩效评价试点。在综合绩效评价方面,财政部会同国家自然科学基金委员会开展了科学基金国际综合绩效评估工作,对深入推进财政绩效评价工作、完善科技决策机制、强化科技宏观管理进行了有益的探索,得到国务院领导同志的充分肯定。四是规范科研课题经费管理,建立健全预算评审评估制度。规范国家科技计划课题经费支出科目和相关标准、经费拨付、监督检查等,健全经费预算评审评估机制,建立公平、公正、公开的预算决策程序,提高资金安排的规范性。

  第三,优化科技资源配置,努力提高资源利用效率。一是支持国家科技基础条件平台建设,对科技基础条件资源进行战略重组和系统优化,促进合作共享和高效配置。二是开展新购大型科学仪器设备联合评议,利用科技资源条件清查结果,建立科学仪器设备购置查重机制,避免重复浪费。三是联合农业部开展现代农业产业技术体系建设,在不触动现行管理体制前提下,通过稳定支持和任务委托的方式,合理配置研发力量,统筹利用科技资源,支撑农业产业发展。

  第四,创新经费支持方式,推动产学研有机结合和科技成果转化。会同科技部改进科技计划及其经费支持方式,重点以国家科技支撑计划为突破口,通过引导和支持产业技术联盟等形式,支持企业自主创新和产学研有机结合。综合运用无偿资助、风险投资、后补助、贷款贴息等多种投入方式,引导促进科技成果向现实生产力转化。

    可以说,对于财政科技工作而言,十一五是改革发展的五年,也是完善管理的五年,财政部会同相关部门共同努力,在创新管理机制、强化管理理念方面取得了一些成果,地方财政也结合本地特色开展了很多具有创新性并富有成效的工作,为落实《规划纲要》的部署提供了有力的保障,为科研院所和公益性行业创新能力提升提供了有力的支撑,形成了有益于持续发展、不断创新的长效机制。

  二、十二五时期财政科技经费管理总体考虑和科技计划经费管理主要改革措施

  党中央、国务院强调,十二五时期要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,要坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑,对我国的科技发展提出了更高的要求。面对十二五的新形势、新任务,财政部门要更好地发挥公共财政职能,积极主动地为发挥科技支撑引领作用服务。按照这一思路,十二五财政科技工作的重点主要包括:加大投入力度,突出投入绩效;优化投入结构,完善稳定支持与竞争性经费相协调的机制;改革科技经费管理制度,提高科学化精细化程度;支持深化科技体制改革,推动科技与经济结合,加快国家创新体系建设。

  国家科技计划和经费管理改革是十二五时期的重要工作内容。十一五期间,我们会同科技部已经开展了一些工作,取得了一些成效,但仍存在一些突出问题和矛盾,科技界反映比较强烈,党中央、国务院领导非常重视。在新形势下,财政部一方面积极会同科技部共同深化国家科技计划管理改革,修订相关计划管理办法,推动科技项目组织管理的改革创新;另一方面,从去年开始,与科技部共同启动了科技计划经费管理改革工作,先后召开部门、地方、科研机构、高校、企业和科研人员参加的各类座谈会;组织了对主要发达国家和发展中大国科技投入和经费管理使用情况的调研和梳理;通过两部网站面向社会公开征求意见和建议。在此基础上,联合制定了《财政部科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(以下简称《通知》),对当前科技计划经费管理和使用中比较突出的问题进行了进一步的明确和规范。主要包括:

  第一,完善课题间接成本补偿机制,明确补偿渠道,提高补偿水平,增加绩效支出。对间接成本适当进行补偿,是国际上较为通行的做法。十一五期间,科技界主要反映对承担单位的间接成本补偿不足、渠道不够清晰,缺乏绩效激励机制。本次改革在充分借鉴国际通行做法的同时,结合我国科研工作和科技经费管理的实际,总结民口科技重大专项试点经验,在国家科技计划和公益性行业科研专项中全面实行间接成本补偿机制,明确将管理费调整为间接费用,并提高核定比例。同时,在间接费用中列支一定的绩效支出,由承担单位在对科研工作进行绩效考核的基础上,结合科研人员实绩,根据国家有关规定统筹安排。

  间接成本补偿机制的完善,合理地弥补了承担单位发生的设施占用费和管理成本,建立了绩效管理的机制,有利于提高承担单位和科研人员承担国家科研任务的积极性,有利于更好地体现绩效管理的理念和以人为本的精神,也可以使单位安排更多的经费用于科研。同时,通过间接费用的核定和调整,增加了对承担单位的管理手段,增强了调控能力,有利于增强承担单位在项目组织实施和经费管理中的责任感。

  第二,强化课题承担单位法人责任,明晰权责关系。针对十一五期间反映出的一些课题承担单位日常监管不到位,课题组和课题负责人在经费使用方面有随意性等情况,本次改革按照责权利相统一的原则,进一步强化了课题承担单位在经费管理使用方面的法人责任,要求按照国家有关规定切实履行职责,将课题支出纳入单位整体财务控制体系,加强管理和服务,严格财经纪律。同时,对于容易形成监管薄弱环节的课题外拨经费,进一步强化了课题合作单位的责任,明确了要求。

  第三,增加科研经费使用自主权,更加适应科研活动规律和特点。针对科研人员反映较多的科研课题经费管理刚性偏大,与科研活动探索性和不确定性强的特点不相适应等问题,对不同的科研课题经费支出科目实行分类管理。直接用于科研活动的材料费、燃料动力费等的预算调整权限交由承担单位;会议费、差旅费、国际合作交流费等,按照国务院有关要求,一般不予调增,但可调减用于其他方面。与调整前相比,增加了经费管理的科学性和灵活性,赋予科研人员进一步的自主权,为科研工作营造了宽松的政策环境。

  第四,加强经费监管,提高财政资金使用效益。在为科研人员创造宽松环境的同时,需要加强经费监管力度,维护经费管理的权威性和严肃性,保障公共财政资金安全。本次改革着力强化了四个方面的措施,一是构建上下联动内外结合的监管体系,明确财政部、科技部、相关主管部门、地方和承担单位各自的经费监管职责,同时发挥审计部门和社会力量的监督作用,建立健全经费监管长效机制;二是加强信用管理,对承担单位、科研人员、中介机构和咨询专家等的信誉度进行评价和记录,作为今后参加科研和评审评估等活动的重要依据,更好地实现各方面的自我约束;三是推进绩效评价工作,逐步建立面向结果的科研经费绩效评价机制;四是积极推进信息公开,接受社会各界的监督。

  第五,规范预算编制和评审评估,增加预算核定的科学性。在预算编制方面,进一步明确了直接费用中的各类支出特别是劳务费应当据实编列预算需求、没有比例限制。在预算评估评审方面,进一步明确要求中介机构和咨询专家应当科学合理地提出预算审核建议,不能简单化地按比例核减预算。同时建立健全评估评审的沟通反馈机制。

  三、下一步工作的几点要求

  这次会议的召开,标志着十二五时期科技计划经费管理改革的正式启动,当前的主要任务是要理解和执行好《通知》的有关规定,确保政策落到实处,真正实现预期的政策效果。

  (一)高度重视,认真学习,准确把握政策精神。各部门、各单位应当充分认识科技计划经费管理改革工作的重要意义,高度重视这项工作,加强对《通知》的学习,认真领会、准确把握政策精神,并给广大科技人员做好解释和说明。下一步,财政部、科技部还将组织专项宣传培训工作,讲解各项改革措施,帮助大家理解好、使用好相关政策措施。

  (二)切实行动,严格执行,确保政策落实到位。希望各部门、各单位、相关人员能够严格执行《通知》和相关制度规定,避免执行不到位或执行过程中走样,确保把好的政策理念落实好,真正实现政策目标。财政部、科技部在宣传培训过程中,将明确统一的解释口径,其他单位和个人不要根据自己理解和本单位的内部规定来解释政策,避免引起误解。财政部、科技部还将选择有代表性的单位进行跟踪指导,督促政策落实。

  (三)履行职责,强化管理,提高经费使用效益。希望相关承担单位转变观念,切实履行职责,以单位为主体进行预算申报和经费管理,真正将课题支出纳入单位整体财务控制体系。特别是对于间接费用,明确规定应由单位统筹安排,因此,单位在这方面要真正履行管理责任,结合本单位特点制定具体的管理办法,并在单位内部对间接费用使用情况进行公开。主管部门和地方财政部门对所属单位管理使用科技计划经费的情况也要切实发挥监管作用。

  (四)总结经验,反映问题,不断完善改进工作。希望各部门、各单位认真总结执行中的经验,对于发现的问题及时向财政部、科技部反馈。财政部、科技部也将进一步总结、评估政策实施效果,不断完善政策措施。

  同志们,科技事业已经进入了崭新的历史发展时期,财政部门将进一步发挥职能作用,解放思想、转变观念、开拓创新、锐意进取,积极主动为提高自主创新能力、建设创新型国家服务。希望各部门、各单位、广大科技人员和财政部门共同努力,为科技支撑加快转变经济发展方式做出新的、更大的贡献!

(本文系张少春副部20111017在推进十二五国家科技计划和经费管理改革视频会议上的讲话)

 

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