中华人民共和国财政部

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财政部对十三届全国人大一次会议第4166号建议的答复

财科教函〔2018〕99号

张志勇代表:

  您提出的关于完善中央财政性教育经费转移支付办法的建议收悉,现答复如下:

  一、关于中央转移支付制度体系的总体情况

  《预算法》规定:我国实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。转移支付分一般性转移支付和专项转移支付,以一般性转移支付为主体。一般性转移支付主要功能为均衡地区间基本财力,由下级政府统筹安排使用;专项转移支付,按照法律、法规和国务院的规定设立,用于办理特定事项。党的十八届三中全会提出要完善一般性转移支付增长机制,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付,并清理、整合、规范专项转移支付项目等。党的十九大提出要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号),要求优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、从严控制专项转移支付等等。

  近年来,财政部会同有关部门深入贯彻《预算法》和党中央、国务院一系列决策部署,不断改革完善财政转移支付支付制度,财政转移支付结构进一步优化,已逐步形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体,一般性转移支付与专项转移支付相结合的转移支付制度。2018年,中央财政对地方转移支付预算共安排62207亿元,其中:一般性转移支付38995亿元,比上一年增长10.9%,占62.7%;专项转移支付23212亿元,比上一年增长6.1%,占37.3%。中央专项转移支付项目由2013年的220个压减到2018年的73个。

  在教育领域,经清理、规范、整合,中央财政已建立健全覆盖各个教育阶段的转移支付制度。目前,中央对地方教育转移支付共11项,其中,一般性转移支付2项,即城乡义务教育补助经费、“三区”(边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区)人才计划教师专项工作补助经费;专项转移支付9项,主要包括支持学前教育发展资金、农村义务教育薄弱学校改造补助资金、中小学幼儿园教师国家级培训计划专项资金、改善普通高中办学条件补助资金、现代职业教育质量提升计划专项资金、学生资助补助经费、支持地方高校改革发展资金等。2018年,中央财政安排教育转移支付3067.41亿元,占了中央财政教育支出的大头。

  二、关于中央财政通过转移支付促进地区间财力均衡的情况

  如您在建议中所提,“人均财力是省级政府承担公共服务的基本能力”。按照《预算法》关于转移支付功能的规定,均衡区域间财力,主要通过一般性转移支付完成。近年来,中央财政不断扩大一般性转移支付规模,促进区域间财力均衡。同时,在教育转移支付方面也将人均财力作为重要分配因素。

  (一)均衡性转移支付、县级基本财力保障等一般性转移支付对于均衡区域间财力发挥了重要作用。目前,中央财政一般性转移支付包括均衡性转移支付、县级基本财力保障奖补资金、体制结算补助支出、重点生态功能区转移支付等事项,主要用于均衡区域间基本财力。比如,自1994年实施分税制改革起,中央财政设立中央对地方均衡性转移支付,并建立均衡性转移支付规模稳定增长机制,确保其增幅高于转移支付的总体增幅。均衡性转移支付(不含列均衡性转移支付项下单独设立办法分配的项目,下同),按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数分配,对于标准支出大于标准收入的省份进行补助,差额越大,财政越困难的地区,补助越高。转移支付系数按照均衡性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定,已经考虑了各地人均财力的差异。又如,2013年中央财政设立的县级基本财力保障机制奖补资金,主要用于支持县级政府弥补减收增支财力缺口,奖励地方改善财力均衡度、加强财政管理提高管理绩效。中央财政结合各地区财政困难程度、省级财政调控努力程度,采用因素法分配,对将财力向基层、向困难地区倾斜,改善县级财力均衡度,缩小县域间财力分布差异的省份予以奖励。2018年,中央财政安排均衡性转移支付13350.2亿元,安排县级基本财力保障机制奖补资金 2462.79亿元,既促进了地区间财力均衡,又增强了各地统筹支持包括教育在内各项社会事业发展的能力。

  (二)相关教育转移支付已考虑各地财力差异状况。中央财政教育转移支付主要向困难地区和薄弱环节倾斜,中央财政教育转移支付的84%左右用于支持教育事业发展相对薄弱的中西部地区。在2016年地方财政性教育经费中:东、中、西部地区依次为11718亿元、8789亿元和8330亿元,比上年分别增长7.39%、8%和8.31%,中西部地区增幅均超过了东部地区。中西部地区财政性教育经费占全国(不含中央本级)的比重,从2011年的57.7%逐步提高到2016年的59.36%,提高了1.66个百分点。同时,对东部财力困难地区也给予了大力支持。比如,对义务教育公用经费保障资金,中央财政对山东省按照50%分担。中央财政相关教育转移支付已将人均财力等财力状况作为重要分配因素。比如,《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》(财科教〔2017〕131号)、《农村义务教育薄弱学校改造补助资金管理办法》(财科教〔2016〕28号)均将各地财力状况等作为资金分配因素。

  关于您提出的将各省各级教育生均拨款与全国生均教育事业拨款的差额作为转移支付的依据的建议,具有重要的参考意义。目前,有的教育转移支付已将各省生均拨款水平每年的增量部分作为资金分配的重要依据。比如,从2010年开始,为进一步提高地方普通高校生均拨款水平,中央财政建立奖补机制,对生均拨款水平尚未达到12000元的省份给予一定比例的奖补。截至2012年底,各省份普通高校生均拨款水平均达到12000元。又如,从2014年起,为激励和引导各地建立完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度,实现2017年不低于12000元目标,中央财政通过现代职业教育质量提升计划专项资金,建立“以奖代补”机制,对各地高职院校年生均财政拨款水平的增量部分按一定比例给予拨款标准奖补。截至2017年底,各省份高职院校生均财政拨款水平均实现不低于12000元目标。

  三、关于将在校生人数作为转移支付分配因素的情况

  (一)一般性转移支付的分配已考虑学生数因素。均衡性转移支付在计算标准支出时已将各地人口、学生数等指标作为重要因素,并对教育标准财政支出作了专门规定,即各省教育标准财政支出由省、地市、县各级学生数乘以各级次生均支出标准和支出成本差异系数确定。

  (二)学生数是教育转移支付的重要分配因素。按照党中央、国务院简政放权和扩大省级政府教育统筹权等要求,落实国发〔2014〕71号文件的规定,近年来,中央财政不断加强教育转移支付的分配管理。对于城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费等,由中央财政和地方财政根据基础补助标准和学生人数测算总量,主要通过分项目按比例方式等共同承担支出责任。对于其他教育转移支付,主要采取因素法等方法分配,选取在校学生数、教师数、校舍面积等教育事业发展因素,以及区域因素、地方投入努力程度、管理创新情况等。因素的选取充分考虑了专项转移支付的设置目的、政策导向、事业规模、地方努力程度等方面,做到客观公正、科学规范。

  从具体教育转移支付项目来看,《支持学前教育发展资金管理办法》(财科教〔2016〕131号)明确,将在园幼儿数等作为资金分配因素。《城乡义务教育补助经费管理办法》明确,将义务教育在校学生数等作为资金分配因素。《现代职业教育质量提升计划专项资金管理办法》(财科教〔2016〕31号)明确,将中职在校生数等作为资金分配因素。《改善普通高中学校办学条件补助资金管理办法》(财科教〔2017〕131号)明确,将普通高中在校生数等作为资金分配因素。《支持地方高校改革发展资金管理办法》(财科教〔2017〕126号)明确,将在校学生人数等作为资金分配因素。《特殊教育补助资金管理办法》(财科教〔2016〕32号)明确,将特殊教育学生数等作为资金分配因素。对在校生规模大的省份,中央财政在分配教育转移支付时已给予了一定倾斜。2018年,按照党中央、国务院关于“教育投入向困难地区和薄弱环节倾斜”的要求,中央财政进一步完善了教育转移支付资金分配办法,在相关转移支付资金分配测算时,新加入贫困人口数、贫困发生率、深度贫困县在校生数等因素指标, 进一步加大对中西部和困难地区的倾斜支持力度。

  您提出的完善中央财政教育转移支付办法的建议,有的在相关教育转移支付资金分配办法中已有体现,有的对完善教育转移支付具有重要参考意义。下一步,按照党的十九大精神,我们将会同教育部等部门,进一步研究完善教育转移支付体系,规范转移支付资金分配,使中央财政教育转移支付资金向学生较多但财力相对困难的地区倾斜,支持教育事业快速发展。

  感谢您对财政工作的关心和支持,欢迎再提宝贵意见。

  财政部

  2018年9月20日

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发布日期:  2018年09月30日